01_ Se entiende por Saneamiento Básico (en adelante SB) el conjunto de servicios que se ocupa de Agua Potable + Aguas Residuales y Pluviales + Basura + Control de Vectores. Con el aumento explosivo de la población y la urbanización, son servicios cada vez más esenciales, lo cual solo es posible hacer con recursos y gestión adecuados.
02_ Al igual que la telefonía y la electricidad, el SB necesita y puede ser autosustentable, para no faltar, evitar el desperdicio de recursos, ya tan escasos, y no sobrecargar el sector de salud, ya que el SB es salud preventiva.
03_ Para ello, necesitan cobrar una tarifa que cubra todos los costos, incluyendo las inversiones, la operación, el mantenimiento, la formación de personal, mejoras, expansiones, reinversiones, la gestión, el tiempo invertido y un riesgo inherente a todo, que en este caso podría y debería ser modesto. Y solo eso.
04_ Es importante recordar que, en el SB, hay monopolios naturales, y el mercado tiene una elasticidad al precio muy baja, es decir, nadie puede alterar mucho su necesidad de agua, su uso del baño ni la producción diaria de basura solo porque el costo unitario sea mayor o menor. Por eso, las tarifas deben y pueden ser módicas, ya que el mercado está garantizado.
05_ Otras actividades, cuya cobranza proporcional al uso es difícil o injusta, como la educación, la salud de emergencia, el transporte y la seguridad, requieren recursos del Estado con prioridad. La educación es necesaria cuando el ciudadano aún no produce y no puede pagar las cuentas; la salud de emergencia es necesaria cuando el ciudadano no puede producir y no puede pagar las cuentas; el transporte iguala distancias y viviendas, y la seguridad no parece justa si se mide y cobra caso por caso.
06_ El “SB” implementado en el mundo tiene tres arreglos institucionales: o es gestionado y supervisado por el Estado, o es gestionado por el sector privado y supervisado por el Estado, o es gestionado por “cooperativas de usuarios” y supervisado por el Estado, cada uno de los tres casos con diversas matices.
07_ La supervisión del Estado se justifica por ser un monopolio natural.
08_ También es corolario que cualquier organismo supervisando a sí mismo resulta, al menos, ineficaz, de ahí el fracaso sistemático de este arreglo Estado & Estado.
09_ Aprovechando el momento en que tanto se discute el sector, desde un punto de vista organizacional, a veces con la superficialidad inherente a cuestiones ideológicas, como si el agua o los desechos de ricos y pobres fueran diferentes, a veces con la superficialidad de meras cuestiones de pruebas de cursos de MBA (visiones meramente jurídicas o meramente contables y neófitas), este artículo sugiere incorporar al debate las estructuras tarifarias vigentes en el mercado de agua y saneamiento, asunto que ha sido sistemáticamente olvidado o relegado, y es primordial.
10_ La prevalencia de las “estructuras tarifarias en escalones crecientes por medidor” (subsidios cruzados internos), que llamaremos ETDCPM, abstrae la “economía de escala”, uno de los principios básicos de esta ciencia (la economía), y falsea el principio de que el pobre consume menos agua que el rico (por economía, por medidor), cuando lo que ocurre es lo inverso.
11_ En este artículo, se pretende al menos plantear la duda de que este modelo ETDCPM perjudica tanto al sector que hace inviable su administración, ya sea por el Estado, ya sea por empresas privadas, ya sea por “cooperativas”, o por quien sea.
12_ No es necesario ir muy lejos en el tiempo, quizás unos 50 años, y los servicios de agua y saneamiento tenían tarifas decrecientes conforme aumentaba el consumo por medidor. En las escuelas económicas racionales, el argumento que fundamentaba esta estructura de precio unitario decreciente se llamaba "economía de escala". Aunque sigue siendo racionalmente válido, los intereses cortoplacistas, la demagogia intencionada o no, han prevalecido, especialmente en el SB.
13_ Se dice que estas ETDCPM surgieron en Brasil, más específicamente en Río de Janeiro, y fueron rápidamente internacionalizadas por el Banco Mundial y el BID, como un “huevo de Colón” para aumentar ingresos, garantizar el pago a los bancos de fomento y a sus financiadores. Su génesis habría sido alrededor de 1973, en el gobierno de Médici con Delfim Neto como ministro de economía. Por alguna razón decidieron “congelar” la inflación, en ese momento medida por la FGV, solo en el municipio de Río de Janeiro, y que valiera para todo el país. Para ello, congelaron los “servicios públicos” en Río de Janeiro.
14_ Bien, en aquellos años de 1973/74, ¿qué hicieron la entonces CEDAG (Compañía de Aguas de Guanabara) y la ESAG (Empresa de Saneamiento de Guanabara que se ocupaba de las aguas residuales)? Ambas con grandes deudas que pagar al Banco Mundial y al BID, originadas de financiamientos para el sistema Guandú y para el interceptor y emisario oceánico de aguas residuales, crearon una "tarifa básica", que fue congelada según las instrucciones de Brasilia, y una "estructura tarifaria" creciente con el consumo: quien consumía más pagaba más por el precio unitario del servicio.
15_ Para justificar, se creó el discurso, demagógico, de que era socialmente justo, con el supuesto falaz de que la conexión de agua que consume más agua es la de los más ricos.
16_ En la práctica, aumentó mucho la recaudación, sin que apareciera en la inflación inmediata, lo que fue una agradable sorpresa para los organismos financiadores que comenzaron a recibir puntualmente sus préstamos. Y de ahí que estos “bancos” comenzaron a apoyar estas estructuras de manera entusiasta.
17_ Al principio, tímidamente, pequeñas diferencias, hasta las escandalosas variaciones de hoy, donde, por ejemplo, el mismo metro cúbico de agua cobrado en Río, y en la práctica en todo el país, varía más de 7 (siete) veces entre el menor valor (R$ 4,91/m³. mes, consumidor domiciliario en las zonas B de los municipios) y el mayor (R$ 34,35/m³.mes, consumidor industrial en las zonas A). Como el metro cúbico de aguas residuales acompaña al de agua, el problema se sublimina, es decir, un consumo de apenas 30 m³/mes, es decir, 1,0 m³/día (5 personas normales consumiendo 200 litros/día cada una) puede acarrear una cuenta de R$ 2.000,00 (US$ ± 375,00) en enero de 2023.
18_ Quizás por estos motivos, las tarifas de servicios denominados “públicos”, que deberían reembolsar los costos inherentes, más un margen por el trabajo, el tiempo y el riesgo involucrados, y eran algo relativamente simple de entender, gestionar y auditar, han terminado siendo objeto de discusiones y propuestas complejas, fuera de contexto, casi mirabolantes, que van desde “distribución de renta” hasta “inhibidores de consumo” (incluso cuando no es necesario), y “derecho de ciudadanía” (todo pasa a serlo), etc.
19_ De hecho, como el asunto no tiene lógica alguna, solo el descalabro administrativo, no hay leyes (ni en sentido legal ni científico) a seguir, cada uno hace lo que quiere. ¿Por qué no aplicar los mismos criterios para la electricidad, para la telefonía, para los combustibles?
20_ Y ¿por qué el valor del m³ de agua para el comerciante es diferente del mismo m³ cobrado al industrial? ¿Acaso el comercio y la industria no atienden a la misma población que acaba pagando de la misma manera? ¿Y cuándo la actividad del comercio o de la industria es más o menos dependiente del agua? Sea un relojero, o una confección con bajo consumo de agua en su producción, o un restaurante, lavandería o fábrica de bebidas que necesitan mucha agua, ¿en este caso no hay distinción? ¿Cuál es la idea? ¿Expulsar a los grandes consumidores de la lista de clientes?
21_ Partiendo del principio, incontrovertible, de que, normalmente (no se venga a argumentar con excepciones), las residencias más pobres tienen más residentes en la misma dirección que las residencias más ricas, es fácil entender que, en la estructura tarifaria actual, la residencia más pobre acabará pagando más por el mismo m³ de agua que una residencia de mejor estándar. Es decir, los pobres se ven obligados a reprimir el consumo, a ducharse menos, a ir menos al baño, a beber menos agua. Esta es la verdad. Y nadie discute esto. Es incluso cruel, de tan injusto, de tan errado.
22_ Técnicamente, hasta pasivos contables están siendo creados: para no perder consumidores industriales y comerciales importantes, parece que las concesionarias están haciendo acuerdos paralelos con algunos de ellos. ¿Por qué con algunos? ¿Es un secreto?
23_ Alguien dijo: “la mentira muy repetida acaba prevaleciendo como pseudo-verdad”. Resultado: la falsa excusa, inicialmente tímida, de distribución de renta con fondo social se convirtió en una pseudo-verdad. Si los criterios son buenos, ¿por qué no aplicarlos también a las tarifas de telefonía? ¡Cuanto más hablas, más caro el minuto! ¿Por qué no?
24_ Agua es agua, aguas residuales son aguas residuales, no hay ideología ni diferencias entre unos y otros, en estos aspectos, somos todos absolutamente iguales. El SB no sirve para ser utilizado para redistribución de riqueza, pues solo será un engaño. La ciencia tributaria establece como distributivo el “IR” (impuesto sobre la renta). Cabe a la sociedad luchar para que sea efectivo y eficaz. Cualquier otro enfoque es, o ignorancia, o inocencia, o demagogia, o una mezcla.
25_ Quien consume más, quien está más cerca de la fuente de agua colabora para la economicidad del sistema en su conjunto y para su viabilidad, debe pagar un precio unitario menor, calculado racionalmente en función de distancias y economías generadas. Esto parece no entrar en la pauta. ¿Por qué?
26_ Las parcelas de “justicia social” serían más justas tarifando al especulador inmobiliario, por una "demanda instalada" cuando haya tubería disponible frente al terreno vacío o casa cerrada. Como está, se crean animosidades gratuitas, se transforma lo barato en caro y lo caro en barato.
27_ Ya es hora de decir que el rey está desnudo, que las injusticias crean un ambiente hostil para las operadoras (estatales o privadas). Estas hostilidades sin duda crean necesidades (jurídicas, de propaganda, etc.), que cuestan dinero, reducen los márgenes y, a mediano plazo, no benefician a nadie. A corto plazo, debe haber algún interés, algún misterio, porque no es creíble semejante ilusión de tantos por tanto tiempo.
28_ Las excepciones, las necesidades sociales, que existen, no deben y no pueden ser ignoradas, podrían ser tratadas con un “vale agua” del tipo “bolsa familia”.
29_ Y la transición del sistema existente a un sistema racional necesita ser estudiada y evaluada para no fracasar por falta de planificación ni quedar a merced de sabotajes.
(*1) En otros países, y particularmente en los Estados Unidos, las empresas en las que nadie posee más del 50% se llaman empresas “públicas”, reservando para aquellas en las que el Estado posee más del 50% el nombre de Empresas Estatales.
(*2) Consultar http://memoria.bn.br>per030015_1978_00132 (Jornal do Brasil de 18 ago 1978, portada y pág 15)
(*3) Lo que el autor ha oído de varios ingenieros de la CEDAG que, alrededor de 1973, participaron en las reuniones que crearon el “pseudo-subsidio-cruzado interno” en las tarifas de la CEDAG: Carlos M.F. Jatahy, José Carlos Chaves, Antônio (?) Turano, Reinaldo Leuzinger. La CEDAE surgió en 1975, con la fusión de CEDAG (1962), ESAG (1972) y SANERJ.
[*4] D.O. RJ, de octubre de 2022 estableciendo las tarifas a partir de noviembre de 2022.
Miguel Fernández y Fernández
Ex-ingeniero de SABESP, presidente de AQUACON, director regional del Instituto de Ingeniería, miembro de ABES (Asociación Brasileña de Ingeniería Sanitaria desde 1970) y ocupa la silla 101 en la Academia Nacional de Ingeniería.
Texto con 11.267 caracteres, Ra, 2023abr11, revisión 2024sep04, Artículo publicado en la Revista del IE octubre2023, págs 58, 59, 60.
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